中國紀檢監察報

問責是全面從嚴治黨的利器。《中國共產黨問責條例》《中華人民共和國監察法》等法規為開展問責工作提供了制度遵循。進一步增強問責工作的規范性、精準性和有效性，推動失責必問、問責必嚴成為常態，在實踐中應當注意厘清問責工作相似概念，避免出現理解偏差、適用失當。

厘清追責和問責

追責和問責，二者字面含義大致相同，都是“追究責任”；在特定語境下，二者的法定含義有所區分。依據《中國共產黨問責條例》第四條第一款之規定，問責是指“追究在黨的建設、黨的事業中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監督責任、領導責任”。如，問責“一把手”等黨的領導干部，予以誡勉或者給予處分等；問責違犯黨紀的黨組織，責令整改，并在一定范圍內通報等。《中國共產黨紀律處分條例》既規定了追究黨組織、黨員領導干部的責任，也規定了追究普通黨員的責任，其范圍更為寬泛。此處的追究責任，不同于問責聚焦失職失責的領導責任，而是側重于針對違犯黨紀行為本身作出紀律懲戒。如追究黨員、干部的紀律責任，給予處分等；追究嚴重違犯黨的紀律、本身又不能糾正的黨組織的紀律責任，對其予以改組或者解散處理。因此，“問責”所問之“責”不同于民事、行政、刑事領域所追究的責任，也不同于一般違紀違法案件中追究相關責任主體的直接責任，更多表現為一種間接責任。

實踐中，只有對特定主體不履行或者不正確履行職責，給黨的領導、黨的建設、黨的事業和人民利益造成嚴重損失或者惡劣影響的，才按照規定程序和權限啟動問責；對于一般性業務問題、后果不嚴重，僅需要追究直接責任的，可以依據有關規定和責任界定標準進行追責。需要注意的是，要防止追責問責不分，將直接責任和領導責任混為一談，導致問責被無序擴大或者縮小。如，對業務層面的問題“小題大做”，導致問責泛化；在重大責任事故、事件中追究直接責任多、追究領導責任少，導致問責失之于寬、失之于軟。

厘清黨內問責和監察問責

紀檢監察機關一體履行黨的紀律檢查、國家監察兩項職責，實現依紀監督和依法監察、適用紀律和適用法律有機融合。依據《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》第三十一條第一款之規定，黨的各級紀律檢查委員會履行監督、執紀、問責職責。依據《中華人民共和國監察法》第十一條之規定，監察委員會履行監督、調查、處置職責，其中“處置”包含監察問責。

實踐中，要一體貫通、準確適用黨內問責和監察問責。二者都聚焦“關鍵少數”，突出黨的領導干部，既相互補充又各有側重。一是主體不同，黨內問責的實施主體，包括黨委（黨組）、紀委及其派駐（派出）機構、黨的工作機關；監察問責的實施主體，即監察委員會。二是對象不同，黨內問責對象包括黨組織和黨的領導干部，即黨組織及個人；監察問責對象是履行職責不力、失職失責的領導人員，只能是個人，不包括有關單位。三是側重點不同，黨內問責側重在黨的領導、黨的建設、黨的事業中的失職失責，監察問責側重在行使公權力過程中的履職不力、失職失責。需要注意的是，要全面考量問責對象的政治面貌、職責權限、失職失責具體情形等方面，準確適用黨內問責和監察問責。一般而言，對于僅有黨內職務，或者既有黨內職務又有行政職務的，優先適用黨內問責；對于具有黨員身份的公職人員在行使公權力、履行行政管理職責中，違反有關職責要求，濫用職權、玩忽職守，導致發生嚴重后果的，可以單獨適用監察問責或者與黨內問責合并適用；對不具有中共黨員身份的領導干部，應當適用監察問責。

厘清全面領導責任、主要領導責任和重要領導責任

依據《中國共產黨問責條例》第六條第一款之規定，領導責任具體包括全面領導責任、主要領導責任和重要領導責任。全面領導責任，是指“黨的全面領導”相對應的責任，就其本質而言，就是集體領導責任，而其承擔責任的范圍，則是與實施黨的全面領導中的“重大問題”相對應的責任。主要領導責任，是指領導干部在職責范圍內，對主管的工作不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負直接領導責任。主要包括兩種情形，一是領導班子主要負責人在職責范圍內承擔主要領導責任，體現了問責從嚴的要求；二是直接主管的班子成員因不履行或者不正確履行職責，造成職責范圍內發生問責情形的，也應當承擔主要領導責任。重要領導責任，是指領導干部在職責范圍內，在參與決策或者參與工作過程中不履行或者不正確履行職責，對造成的損失或者后果負次要領導責任。《中國共產黨紀律處分條例》第三十九條第一款分三項明確了對違紀行為有關責任人員如何進行責任區分。

實踐中，要貫通理解上述兩部條例關于重要領導責任和主要領導責任劃分的規定，綜合考慮失職失責具體情形、行為與后果之間的因果關系、作用大小等因素，明確職責、厘清責任、分清主次。對于違規決策類問責，即“以決策為中心”的問責，考慮到“一把手”在決策中起到決定性作用，一般應當承擔主要領導責任，如對于蓄意規避決策程序、授意下屬違規操作等情形負有直接領導責任的，其責任要重于具體執行者；對于疏于監管類問責，即“以執行為中心”的問責，“一把手”一般應當承擔重要領導責任且責任較輕，分管領導一般應當承擔主要領導責任，具體執行者一般應當承擔直接責任且責任較重。需要注意的是，要按照有職有責—失職失責—追責問責的邏輯，客觀公正把握證據狀況，科學合理劃分責任，不能片面依據具體工作崗位簡單認為“領導越大責任越小”或者“領導越大責任越大”。

厘清集體責任和個人責任

集體責任，與個人應當承擔的責任相對應，是指黨組織由于不實施或者不正確實施集體領導，在管轄范圍內產生嚴重違紀違法問題，對黨的領導、黨的建設、黨的事業和人民利益造成嚴重損失或者惡劣影響而應當承擔的責任。

實踐中，要準確劃分集體責任和個人責任。在對黨組織問責時，應當同時對該黨組織中負有責任的領導班子成員進行問責。其中，“一把手”、分管領導一般應當承擔主要領導責任，其他班子成員在職責范圍內一般應當承擔重要領導責任，其中對錯誤決策提出明確反對意見而沒有被采納的，可以從輕、減輕問責或者免予問責。需要注意的是，集體責任和個人責任不得相互替代，不能以個人履責不力問題掩蓋集體失職失責問題，也不能把追究集體責任當成追究領導干部個人責任的“擋箭牌”，導致問責虛化。

厘清行業監管責任和屬地管理責任

問責事由所涉主體的具體責任，通常包括行業監管責任、屬地管理責任等。在條塊結合的治理結構下，行業主管部門對行業領域負有監管責任，屬地黨委政府對本行政區域負有管理責任。

實踐中，要正確區分行業主管部門監管責任和屬地管理責任的關系，厘清各自權限和職責，分清責任。一般而言，對于國家法律法規等明確規定“誰主管，誰負責”的，則行業主管部門責任重；明確規定“屬地管理，分級負責”的，則屬地責任重；對于兩種規定情形兼而有之或者均未有明確規定的，需要根據問責事由所涉主體應承擔的具體責任進行分析，厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，明晰責任清單，梳理責任鏈條，列出問責事項，區分責任輕重。需要注意的是，要按照權責一致要求，進一步科學規范屬地管理，防止層層向下轉嫁責任，導致問責板子不“往上拍”只“向下打”。